数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。12月19日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）对外发布，从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面构建数据基础制度，提出20条政策举措。“数据二十条”的出台，将充分发挥中国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能。

共享数字经济发展红利

“数据二十条”出台的背景是什么？

国家发展改革委负责同志介绍，数据作为新型生产要素，具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，对传统产权、流通、分配、治理等制度提出新挑战，亟需构建与数字生产力发展相适应的生产关系，不断解放和发展数字生产力。

据了解，国家发展改革委牵头研究起草“数据二十条”，组建跨学科专家队伍，赴多地深入调研。“数据二十条”坚持促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济这一主线，以充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利为目标。

“当前，我国正加快构建全国统一的数据要素市场，深入推动政务数据跨层级、跨地域、跨部门有序共享和开发利用，多措并举释放公共数据红利。不过，我国公共数据治理仍面临着资源管理职责不清晰、数据资源供给不顺畅、数据质量标准不完善、开发应用规则不健全、安全规范监管不到位等痛点堵点。”中国科学院科技战略咨询研究院大数据战略研究中心执行主任冯海红举例说，相关研究显示全国仅有51.33%城市上线了政府数据开放平台，数据开放的数量、质量及使用支撑等方面存在较大的优化提升空间。

冯海红认为，“数据二十条”将全面增强各地区、各部门的公共数据统筹管理能力，强有力推动跨层级、跨地域、跨部门的公共数据汇聚融合、共享交换和开发应用，大大提升公共数据的整体流通效能和经济社会价值。

数据产权“三权分置”

国家发展改革委负责同志介绍，“数据二十条”构建了四个制度。

建立保障权益、合规使用的数据产权制度，探索数据产权结构性分置制度，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架。

建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，从规则、市场、生态、跨境等四个方面构建适应中国制度优势的数据要素市场体系。

建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，在初次分配阶段，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜，在二次分配、三次分配阶段，重点关注公共利益和相对弱势群体，防止和依法规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等各类风险挑战。

建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。

其中，数据产权“三权分置”是一大创新。国家发展改革委负责同志说，在数据生产、流通、使用等过程中，个人、企业、社会、国家等相关主体对数据有着不同利益诉求，且呈现复杂共生、相互依存、动态变化等特点，传统权利制度框架难以突破数据产权困境。“数据二十条”创新数据产权观念，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用权流通，创造性提出“三权分置”的数据产权制度框架，构建中国特色数据产权制度体系。

构建多层次数据交易市场体系

数据的流通交易，备受各方关注。

“流通交易是数据资源向数据资产转变、充分释放价值的必经之路。”北京大学光华管理学院教授翁翕认为，一方面，数据的使用价值在于对产业生产效率和市场运行效率的普遍提升作用。由于数据的使用价值高度依赖于规模质量、多源融合和应用场景，因此必须通过流通才能创造出更大价值。另一方面，通过流通交易可以鼓励市场主体逐步探索和完善数据定价体系，用市场化的手段合理评估和量化数据的经济贡献，有助于进一步将数据资源提升为数据资产，真正释放其内在价值。

不过，由于数据特性复杂，数据交易存在确权难、定价难、互信难、监管难等挑战。“数据二十条”提出从流通规则、交易市场、服务生态等方面加强数据流通交易顶层设计，建立数据流通准入标准规则，探索开展数据质量标准化体系建设；统筹优化全国数据交易场所规划布局，出台数据交易场所管理办法，构建多层次市场交易体系；培育数据商和第三方专业服务机构两类主体。

当前，在国家政策引领、地方试点推进、企业主体创新等多方合力下，企业对数据需求快速增长。基础较好的领域及行业不断探索流通模式和技术手段创新，如政务数据共享交换、互联网平台数据流通利用、工业互联网协同研发及供应链管控等，初步形成细分领域数据流通形态。“数据要素流动势能不断积聚，完善市场制度促进流通交易的潜力巨大。”翁翕说。